索 引 号 640104-100/2017-03008 文  号 银兴政办发[2017]50号 生成日期 2017-03-27
发布机构 兴庆区政府办 责任部门 兴庆区政府办 关 键 字
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关于进一步加强兴庆区合同合法性审查工作的通知

          发布日期:2017-03-27      
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乡镇人民政府、街道办事处并政府各有关部门 

  根据《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》(银兴政发[2013]73号)的规定,兴庆区政府法制办承担着兴庆区各单位各类合同合法性审查的职责。但在近几年的合同合法性审查中不同程度地存在各单位未完全遵守管理办法按程序和规定进行合同送审查和报备案的情况,给合同审查和签订工作造成不便,更因签订合同不规范而引起的多起诉讼,导致政府机关不必要的损失。现对合同审查中出现的较为突出的问题进行梳理并通报,就进一步规范合同合法性审查工作提出要求。  

  一、 兴庆区合同合法性审查中存在的问题 

  (一)合同承办单位未经合法性审查就对外签订合同。 

  《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》第八条规定“未经兴庆区政府法制办进行合法性审查,不得签订本办法所称合同”。但在实际工作中存在部分单位对合同合法性审查的重要性认识不够,认为标的小的合同无关紧要,因而不经合法性审查就签订合同,但在实际履行中却出现了合同合法性存在问题,被主张无效或进行撤销,从而导致纠纷难处理的情况。 

  (二)合同承办单位提交合法性审查的相关材料不全。 

  该办法第三章“合同的签订与履行”第七条第一款规定:“合同签订之前,承办机构应当将合同文本草拟稿,合同对方主体资格、资信、履约能力调查材料以及其他与签订合同有关的材料呈送并提请业务机构、财政局、审计局、法制办按顺序审核。”但在实际中各单位往往只提供合同草拟稿,而合同对方主体资格、资信、履约能力、签订背景及说明等材料均不报送,甚至有个别单位存在从网络下载合同或让对方提供用过的合同版本而毫不做修改、合同的主体都不相符的情况。有的合同标的百万千万,甚至上亿,法制办不了解合同谈判、签订的相关情况,很难做到具体有效的合法性审查,对有些权力义务不对称的条款、目的不明的条款法制办无法审查,势必对合同履行、甚至工作带来不必要的麻烦。 

  (三)合同承办单位未较好地履行自己的承办职责,并不按规定向业务机构、财政局、审计局报送审核,依赖法制办的合法性审查。 

  该办法第二章“职责”中对法制办、合同承办单位的职责做了明确规定,规定法制办审核的仅为合同的“合法性、严密性、可行性、合同承办形式审核”。同时第三章规定合同签订之前还应当将合同呈送业务机构、财政局、审计局审核。但在实际工作中,个别单位将有违反法律政策规定、显示公平、权责约定不明晰的合同直接报送法制办审核;也有将涉及财政、审计或相关业务部门(如农牧、国土等)的合同,未经专业审核就直接报送法制办审查。承办单位根本没有履行合同签订前的调研、评估、论证责任;在法制办出具修改意见后又以各种理由不愿意修改或将修改意见拿走后一去不复返,至于是否修改、是否最终签订,法制办均不知情。最终合同出现问题还以法制办审核过为理由推脱责任。 

  (四)合同承办单位未经本单位法制机构或者法律顾问审核,直接报送兴庆区法制办审核。 

  2015年兴庆区依法治区领导小组办公室、法制办、司法局联合下发《关于普遍建立法律顾问制度的通知》要求各单位普遍聘请法律顾问,并明确“凡以本单位名义对外签订的各类合同,必须经法律顾问审查,并在报送法制办审查备案时由法律顾问签字确认。”而大多数合同承办单位均是直接将未经本单位法制机构或法律顾问审核的合同交法制办审核,甚至将未经本单位集体审议通过仍不确定的合同文本交法制办审核,造成法制办反复多次审核,无必要的增加工作量。 

  (五)合同承办单位报送空白合同让法制办进行审查。 

  有些合同承办单位给法制办报送的合同,主要条款全是空白,如一个建设施工合同竟然对项目概况、合同价款、权利义务、违约责任人等合同主要条款不填写就送法制办让进行审查。合同合法性审查最重要的就是对合同内容进行审查,空白合同的是无法进行审查的。 

  (六)合同承办单位让合同相对方直接起草合同报送审查。 

  与政府部门签订合同的相对方常常以承办单位的名义向法制办送审合同,合同内容多数对政府的义务约定太多权利太少,明显权利义务不对等,法制办审查风险提示后,合同相对方冒充承办单位,以领导协商定好的为由。法制办未见到承办单位人员,不能对接沟通,对其订立合同的真实意思无法了解,致使合同风险漏洞无法防范。 

  (七)合同承办单位送审合同时告知法制办送审的合同已经履行或正在履行,只是在形式上补签,无修改意义。而该类合同缺失太多基本条款或者权利义务不明确,合同存有风险。 

  以上在合同合法性审查出现的几方面问题,均不同程度地反映了部分行政机关、事业单位对合同签订和履行的重要性和严肃性认识不足,出现了签订合同行为不够规范,个别项目不签订书面合同,应该经特定程序审议通过后才能签订的合同未经民主议定、未经审核,个别单位超越职权签订合同等情况,致使合同履行过程中产生的纠纷不断,公民、法人和其他组织上访、投诉现象时有发生,不仅造成了国有资产的流失,也严重损害了行政机关、事业单位及村级组织的形象,影响了兴庆区法治政府、服务政府、诚信政府建设的进程。 

  二、关于进一步加强合同合法性审查工作的要求 

  针对以上存在的问题,要求各单位必须严格落实《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》,规范合同管理,尤其加强以下几方面工作: 

  (一)严格落实对外签订合同必须经法制机构进行合法性审查的规定。 

  按照《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》的规定,兴庆区各乡镇政府、街道办事处、各部门、直属机构对外签订合同必须经兴庆区法制办审核或备案。具体审核备案权限见本项第四条。 

  (二)合同承办单位提交合法性审查的相关材料必须齐全。 

  按照《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》第三章第七条第一款规定,合同签订之前,承办机构应当将合同文本草拟稿,合同对方主体资格、资信、履约能力调查材料以及其他与签订合同有关的材料呈送法制办审核。合同承办部门提交的材料不齐全的,法制办可要求其在指定期限内补齐;未在指定期限内补齐的,法制办可将送审材料退回合同承办部门。承办部门补齐材料后法制办方可进行合法性审查。 

  (三)合同承办单位必须按规定向业务机构、财政局、审计局、法制办报送审核,履行自己的承办职责。 

  《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》第三章第七条规定:“合同签订之前,承办机构应当将合同文本草拟稿,合同对方主体资格、资信、履约能力调查材料以及其他与签订合同有关的材料呈送并提请业务机构(农牧局负责承包地、湿地;国土资源局负责国有滩涂、荒地;园林管理局负责林地;草原管理站负责草原;水务局负责湖泊水系;国控公司负责国有资产)、财政局、审计局、法制办按顺序审核。”经法制办审核通过的合同加盖“兴庆区政府法制办合同审核专用章”。 

  对承办单位的职责办法在第二章第六条也详细做了规定,承办单位在合同签订前应当积极履行的责任有“负责合同项目的调研、评估、提供初步意见;负责核查合同向对方的主体资格、资信、履约能力;收集对方营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书以及资质证书等相关法律文件资料;负责合同的协商与谈判、合同文本的拟定与修改;负责合同的送交审查、备案”等等。合同承办单位应当按照以上规定严格履行自己的职责,不能将合同签订的所有责任都推到法制办,法制办审核的仅为合同的“合法性、严密性、可行性、合同承办形式审核”。 

  (四)各单位对外签订合同分情况实行一审备案和两审核查制。 

  按照《兴庆区对外签订合同审查备案管理办法》的规定,兴庆区各单位对外签订合同必须经兴庆区法制办审核。但根据实际情况,为简便审核程序,提高审核效率,对各单位对外签订的合同分情况进行审核。 

  1、以兴庆区政府各部门、乡镇政府、街道为一方当事人、且合同标的在50万元人民币以下的合同,实行本机关合法性审查、法制办备案制。具体程序为:先由该机关的法制机构或法制工作人员进行合法性审查,聘请有法律顾问的单位必须经过法律顾问的合法性审查;由审查人员及法律顾问在最终确定的合同文本上签字确认,并经该机关法定代表人签字认可后签订。签订后的合同报政府法制办备案。 

  2、以兴庆区政府为一方当事人的合同,和以兴庆区政府各单位为一方当事人、且合同标的在50万元人民币以上的合同,合法性审查实行两审核查制。具体程序为:先由合同承办部门的法制机构或法制工作人员进行合法性审查,聘请有法律顾问的单位必须经过法律顾问的合法性审查;由审查人员及法律顾问在最终确定的合同文本上签字确认,并经该机关法定代表人签字认可后,将合同报政府法制办进行再次审查;政府法制办在收到送审合同文本之日起5个工作日内审核完毕,加盖“兴庆区政府法制办合同审核专用章”。 

  (五)严禁合同承办单位报送空白合同进行审查。 

  承办单位必须履行合同签订主体责任,与对方进行协商洽谈,就合同所有内容进行详细推敲并最终确定,以最终确定的商谈结果签订合同草拟稿报法制办审查,各项内容必须明确,尤其是有行业范本的合同,专用条款部分必须确定。 

  (六)严禁合同承办单位让合同相对方报送合同。 

  法制机构对行政机关、事业单位对外签订合同进行合法性审查,旨在规范合同签订行为,避免因合同签订中的疏忽造成后期履行或诉讼纠纷而损害行政机关、事业单位权益。同时合同的签订亦是双方主体进行博弈的过程,法制机构的立场站在行政机关一方,若承办单位让合同相对方报送合同,商谈合同修改之事,无异于自动让渡自己的主张和权益,法制机构无法有效维护行政机关、事业单位权益,修改合同无法有效进行。 

  (七)所有合同合法性审查需在合同履行及签订前进行,对于已经履行或正在履行、只是在形式上补签的合同,法制机构不再进行合法性审查。 

  以上要求望各单位高度重视并认真执行! 


兴庆区人民政府办公室 

2017年3月27日